سابقه تاريخى

در حال حاضر نظام بانکی با مشکلات عمیقی روبه‌رو است که همگان کم و بیش از آن آگاه هستند. از جمله فساد بی سابقه که شاهد آن درگیری نظام بانکی در برخی پرونده‌های مطرحی است که خبر آن در جراید نیز آمده است. عدم بازگشت حجم بزرگی از اعتبارات و در واقع سوخت شدن منابع بانک ها، ترازنامه مشکل‌دار و پر‌خطر بانک‌ها و در نتیجه عدم امکان فعال شدن بانک‌ها در به جریان انداختن اعتبار در اقتصاد راکد کشور، از جمله این مشکلات هستند. سال‌ها است مشخص شده که ضعف نظام مالی و از جمله نظام بانکی کشور عامل مهمی در آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از تحریم‌های بین‌المللی بوده است. براساس همین نکته بود که تحریم‌های غرب بر مراوده‌های مالی و بانکی ایران متمرکز شد. در صورتی که کشور ما از یک بخش مالی و بانکی قوی و ریشه دار در روابط بین‌المللی برخوردار می‌بود امکان آسیب‌پذیری آن محدود می‌شد و تا این حد توقف و رکود وجود نمی‌داشت. اما برای بسیاری از افراد بر قرار کردن رابطه علی و معلولی مقدور نیست. دلیل مشکلات موجود و ضعف نظام بانکی چیست؟ دلایل مختلفی قابل طرح هستند. لیکن از آن میان باید به فضای قانونی ناظر بر فعالیت‌های نظام بانکی کشور توجه کرد. نهاد‌های اقتصادی به‌عنوان اشخاص حقوقی، مانند بانک‌ها فی نفسه وجود ندارند بلکه موجودیت و کار کرد آنان در قالب قوانین تعریف می‌شود. قانونی که در چند دهه اخیر ناظر بر کار کرد بانک‌های کشور بوده قانونی است تحت عنوان «قانون بانکداری بدون ربا» مصوب 10/ 6/ 1362. تصویب و آغاز اجرای این قانون نقطه عطفی است که پس از آن بسیاری از مشکلات موجود نظام بانکی به نحو بی‌سابقه‌ای ظاهر و به مرور زمان نیز تشدید شد. چه اینکه قبل از آن هیچ یک از مشکلات بر شمرده شده در ابعاد و وسعت موجود سابقه نداشته است.

البته در حسن نیب تدوین‌کنندگان آن قانون نمی‌توان تردید کرد، لیکن حسن نیت ممکن است با کارکرد تجربی و عملی همساز نباشد. به همین دلیل نیز ارزیابی قوانین بر مبنای کارکرد و دستاورد آنان ضرورت می‌یابد. قانون مصوب 1362 از نظر متن، ساختار و ساز‌و‌کار‌های پیش‌بینی شده در آن دارای ایراد‌های متعدد است. لیکن در اینجا به چند مورد اشاره می‌شود. یک رویکرد که در آن قانون جنبه محوری دارد، تلاش برای حذف ربا است. از قرن پانزدهم و با ظهور اولین بانک‌ها در اروپا این مشکل در بانکداری مطرح بوده و بسیاری از کشور‌ها قوانین منع ربا را تصویب کرده‌اند و هم اکنون نیز این قوانین وجود دارد، از جمله در فرانسه، آلمان، ایتالیا و هلند. در آمریکا هر ایالت قوانین منع ربای خاص خود را دارد. این قوانین راهکارهایی برای جلوگیری از روابط پولی غیر منصفانه را تدوین کرده و به اجرا می‌گذارند. لیکن قانون 1362 و طرح مورد بحث فعلى نمايندگان، ربا را با بهره یکی انگاشته و مردود می‌داند، اما نرخ بهره از یک طرف منعکس‌کننده بازدهی سرمایه و از طرف دیگر رجحان زمانی مردم است. این پارامتر از کارکرد‌های اقتصاد ناشی می‌شود و چه بخواهیم و چه نخواهیم خود را نشان می‌دهد و در کار کرد‌ها و محاسبه‌های مردم و اتخاذ تصمیم‌های اقتصادی آنان ظاهر می‌شود. خواه ناخواه نرخ تورم هم در تمام رویکرد‌های اقتصاد از جمله در مراوده‌های پولی نمایان می‌شود. هیچ کس حاضر نیست صد ریال بدهد و در شرایط تورم مثلا 20 درصد بعد از یک سال 80 ریال باز پس گیرد. اگر مردم به چنین معامله‌ای مجبور شوند نیز مجبورکننده، پا از دایره انصاف و عدالت بیرون نهاده است. برای مقابله با این دو نیروی کار ساز و هماورد، یعنی نرخ بهره و نرخ تورم، راهی که در قوانین مزبور پیش‌بینی شده طراحی یک نظام متمرکز تحکمی بانکی است که در آن همه نرخ‌ها و همه شرایط به‌صورت مرکزی تعیین و تکلیف می‌شود.

همه اقتصادخوانده‌ها می‌دانند که نتیجه سرکوب قیمت‌های اقتصادی و جایگزین کردن آنان با دستور‌العمل و بخشنامه و مانند آن منجر به ایجاد فساد، ناکارآمدی، سوء تخصیص منابع و ضایعه می‌شود. چنان که در کارکرد‌های نظام بانکی نیز مشاهده کرده‌ایم. علاوه بر آن،قانون و طرح مزبور، فعالیت‌های بانکی را در یک چارچوب اداری و کند و محدود سازمان داده است. فعالیت بانکی را با فعالیت سرمایه‌گذاری و مشارکت و معامله کالا در هم آمیخته به نحوی که بسیاری از خدمات بانکی در کشور ما قابل ارائه نیستند، مانند باز کردن خط اعتباری برای واحد‌های اقتصادی و صدور کارت اعتباری برای افراد. امکان اخذ اعتبار برای فعالیت‌های اقتصادی مهم که خارج از مراوده‌های کالایی سنتی هستند مانند ایجاد سرمایه انسانی و توسعه فناوری و مانند آن را مبهم یا کلا منتفی تلقی کرده است. دست دولت و مقامات دولتی را بر ورود تخصیص منابع بانکی که همان پس‌انداز‌های مردم است باز کرده و نتیجه آن را نیز می‌بینیم. این قوانین، به دلیل تحکمی و بخشنامه‌ای بودن روش‌های پیش‌بینی شده در آنان، هیچ ابزار موثر اعمال سیاست پولی شبیه آنچه در جهان امروز مرسوم است- و برای اقتصاد ما نیز ضروری- را در بر ندارد و عملا به جز نرخ سپرده قانونی که کاربرد محدودی دارد، ابزار سیاست پولی خاصی را در اختیار سیاست‌گذار پولی قرار نمی‌دهد. نتیجه این شرایط را نیز در رشد مداوم نقدینگی و تورم مزمن طى ده‌ها سال دیده‌ایم. برای سال‌ها که این کاستی‌های قانون در نشست‌های مختلف مطرح می‌شد، مدافعان سیاسی آن استدلال می‌کرده‌اند که قانون بسیار خوب است اما اجرا مشکل دارد. این نیز استدلال قابل قبولی نبود، چون با تغییر شش رئیس کل بانک مرکزی در این دوران باید این مشکلات اجرایی مشخص شده، گوشزد و برطرف کردن آن پیگیری می‌شد. لیکن از آنجا که اصل قانون ایراد داشت، این مشکلات پیوسته تشدید شد. در یک مقطع تصمیم گرفته شد که شورای فقهی از روحانیون در بانک مرکزی تشکیل شود تا بر مراحل کار از نظر فقهی نظارت کند و از این طریق مشکلات برطرف شود. توجیه برای این تصمیم نیز لابد وجود ضعف اعتقادی یا بی‌اطلاعی فقهی مجریان بود. شورای مزبور هم عملا تفاوتی در کار ایجاد نکرد. تا اینکه طرح مورد بحث توسط برخی نمایندگان تهیه شد که اکنون با عجله قصد تصویب آن را دارند.

نوآوری بارز طرح نمایندگان

گفته شد طرحی که توسط 21 نماینده تهیه شده در واقع عمدتا مشابه همان قانون مصوب سال 1362 است لیکن علاوه بر مشکلات قانون مصوب سال 1362 نوآوری تازه‌ای را به مباحث اضافه کرده است. آن هم جنبه قانونی دادن به شورای فقهی و قرار دادن تمام اختیارات تصمیم‌گیری، اجرا و نظارت بانک مرکزی در زیرکلید این شورا است. ماده 138 این طرح مربوط به تشکیل یک شورای فقهی است شامل پنج فقیه- که توسط شورای نگهبان تعیین می‌شوند، رئیس کل بانک مرکزی، معاون او، یک حقوقدان و یک اقتصاددان. این شورا دارای تمام اختیارات تصمیم‌گیری و وتو کردن تصمیمات بانک مرکزی است و چنانکه متن این ماده مشخص می‌کند تصمیمی نمی‌توان اتخاذ کرد مگر با تصویب این شورا. ماده 139 نیز تصریح می‌کند که رئیس کل بانک مرکزی موظف به اجرای تصمیم‌های این شورا است. ترکیب شورا نشان می‌دهد که ارزش و وزن تصمیم‌گیری آن چهار نفر در مقابل پنج نفر فقیه صفر است. این مطلب را هر اقتصاد خوانده‌ای كه از بحث نظریه بازی‌ها آگاه است می‌داند. علاوه بر آن، اهمیت و وزن دو نفر مسوول بانک مرکزی عضو در مقابل هر تصمیم که سه نفر از هفت نفر دیگر اتخاذ کنند و سایرین غایب یا ساکت باشند نیز صفر است. یعنی هیچ موردی قابل تصور نیست که دو مسوول بانک مرکزی بتوانند به یک تصمیم شکل دهند. مسوولان بانک مرکزی در واقع هیچ نقش تصمیم‌گیری ندارند و کارشان اجرای تصمیمات است و ماده 139 هم در این مورد صراحت دارد.

این دو بند از زوایای دیگری نیز قابل نقد است. برای مثال خلاف صریح اصل تفکیک قوا است؛ زیرا بخشی از قوه مقننه، یعنی شورای نگهبان را به‌عنوان عامل تعیین تصمیم‌گیرندگان اصلی یک بخش مهم از قوه مجریه تعیین می‌کند! دیگر اینکه مسوولیت‌پذیری در نظام بانکی را منتفی می‌کند. به این معنی که رئیس کل پیوسته و به درستی ادعا خواهد کرد که مسوول مشکلات نیست، چون قدرت تصمیم‌گیری ندارد. شورای فقهی هم ادعا خواهد کرد که پاسخگو نیست، چون رئیس کل مسوول اجرا است و تصمیمات خوب بوده و اجرا ضعیف، یعنی همان استدلالی که سال‌ها است به کار رفته است. وجود چنین تداخلی توسط یک شورای غیر پاسخگو و برخوردار از اختیارات گسترده در امور بانک مرکزی موجب در هم و بر هم شدن بیشتر امور، کندی و عدم کارآیی و ضایعات جدید برای اقتصاد کشور خواهد بود. این اقدام در حقیقت یک حرکت در جهت عکس آن چیزی است که امروزه لازم است، یعنی استقلال بیشتر بانک مرکزی. می‌توان اجرایی شدن این طرح را پایان کار بانک مرکزی به شمار آورد. تهیه‌کنندگان طرح ظاهرا به همین نیز راضی نیستند؛ زیرا در یک مصاحبه تلویزیونی در همین ارتباط یکی از افراد کلیدی تدوین كننده این طرح مطرح می‌کردند که لازم است در هر شعبه یک روحانی مستقر باشد تا بر قرارداد‌ها و مراوده‌های بانکی نظارت کند تا خدشه‌ای در شرعی بودن آن ایجاد نشود. این نیز خود روشی جدید در اعمال قواعد و ملاحظات شرعی است؛ زیرا طی هزار سال نقش روحانیون آموزش مردم و تربیت اخلاقی بوده است تا عمدتا وجدان درونی افراد بیدار شده و ناظر بر رفتار آنان باشد. اگر بسیاری از مردم از مصرف مشروبات الکلی پرهیز می‌کنند به این دلیل نیست که کسی دائما آنان را تحت نظر دارد، بلکه به دلیل اعتقاد درونی است. چنان که قرار باشد در هر حال چند روحانی اختیار کنترل تک تک تصمیم‌ها و اقدامات را در سطح بانک مرکزی و تا حد شعبه به عهده داشته باشند معلوم نیست که چنین شیوه‌ای به چه سر انجامی خواهد رسید.

در چار چوب قانون اساسی موجود شورای نگهبان وظیفه بررسی قوانین را دارد و تعیین مطابقت آن با شرع و قانو ن اساسی. لیکن اینکه بخواهد یک مجموعه‌ای را تعیین کند که در جزئیات تصمیم‌ها و اقدامات بانک مرکزی درگیر شوند یک نو آوری جدید و خطرناک و خلاف همان قانون اساسی است که در مورد تفکیک قوا صراحت دارد. تجربه اخیر تاکید بر ضرورت وجود یک نظام بانکی قوی و قابل اتکا دارد. عدم توان نظام بانکی در حمایت از تحرک اقتصادی یک وجه بارز این ضعف بوده است. وجه دیگر اینکه ضعف نظام بانکی نقطه‌ای بود که غرب مورد توجه و در امر تحریم‌ها مورد بهره‌برداری قرار داد. این نیز بدون اصلاح قوانین موجود به نحوی که نظام بانکی کشور بتواند مانند یک نظام بانکی کارآمد و امروزی فعالیت کند، عملی نیست. مساله پرهیز از رباخواری نیز طبعا یک ملاحظه اساسی است. در این مورد نیز می‌توان به نص آیه کریمه 279 سوره بقره، که در پی آیات حرمت ربا آمده است، توجه کرد. یعنی برقرار کردن روابط پولی به نحوی که یک طرف نتواند به طرف دیگر اجحاف کند و توجه به حدف ربا از طریق حذف روابط پولی ظالمانه «نه ظلم کنید و نه مورد ظلم قرارگیرید.» به این طریق هر دوطرف بحث به حساب خواهند آمد. چه اعتبار گیرنده چه سپرده گذار. طی ده‌ها سال از قبل از انقلاب سپرده گذار مورد ظلم قرار گرفته؛ زیرا تورم بالا و نرخ سود پایین بخشی از پس انداز او را ضایع کرده و كمتر کسی هم به این مطلب توجه کافی معطوف کرده است.